Het zonevreemde bedrijvenpatrimonium is in essentie een emanatie van de artificiële zonering van het grondgebied. Door het van kracht worden van de gewestplannen kwamen talloze gebouwen en activiteiten willens of nillens in een hiervoor niet geëigende zone te liggen. Meer dan ooit rijst vandaag de vraag hoe men die historisch gegroeide realiteit van verweving van verschillende, veelal met elkaar onverenigbare functies binnen éénzelfde bestemmingsgebied, kan regul(aris)eren.
Vele, vaak florerende zonevreemde bedrijven waarvan de exploitatie- of milieuvergunningen aflopen of waarvan de economische expansie tot uitbreidingen noopt, worden in hun voortbestaan bedreigd of zien hun continuïteit en groei stagneren. Herlocalisatie is vaak de enige oplossing. Even frequent is dit een uitweg die economisch niet haalbaar blijkt. De valorisatie van dit zonevreemde patrimonium kan via verschillende instrumenten worden gerealiseerd.
We onderscheiden er drie: de vergunningverlening, de opmaak of wijziging van de plannen (plannen van aanleg, ruimtelijke uitvoerings-plannen), inzonderheid de opmaak van zgn. sectorale B.P.A.'s voor zonevreemde bedrijven, en de ruimtelijke structuurplanning.
VERGUNNINGVERLENING
Sommige bouwwerken en hinderlijke activiteiten die met de bestemmingsvoorschriften van het gewestplan principieel onbestaanbaar zijn, kunnen met toepassing van artikel 43, § 2 (zonevreemd bouwen) of artikel 43, § 6 t.e.m. 12 (zonevreemd exploiteren) van het decreet betreffende de ruimtelijke ordening, gecoördineerd op 22 oktober 1996 toch worden vergund. Het Vlaams Parlement heeft de - intussen genoegzaam bekende - herziening van de stedenbouwwetgeving te baat genomen om die vergunningsmogelijkheden bij te sturen. Dit gebeurde via een wijziging van de voornoemde bepalingen van het coördinatiedecreet door artikel 166 van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening. Hierna volgt een summier overzicht van de voorwaarden voor het uitvoeren van bouwwerken aan of het exploiteren van zonevreemde bedrijven.
Zonevreemde stedenbouwkundige vergunningen.
Bedrijfsgebouwen kunnen enkel worden verbouwd of uitgebreid. Nieuwbouw is en blijft uitgesloten.
Algemene voorwaarden
De afgifte van zonevreemde stedenbouwkundige vergunningen zal - naast de verder opgesomde bijzondere voorwaarden - steeds aan de volgende algemene vereisten worden getoetst:
Bijzondere voorwaarden
Een bedrijfsgebouw kan enkel worden verbouwd binnen het bestaande bouwvolume. Dit impliceert dat minstens 60 % van de buitenmuren en de dakvorm, en het aantal bouwlagen moet behouden blijven.
De mogelijkheden om zonevreemde bedrijfs-gebouwen uit te breiden zijn door het nieuwe decreet versoepeld. Tot nog toe was dit enkel mogelijk wanneer de uitbreiding noodzakelijk was om te voldoen aan de door het milieuvergunningsdecreet, Vlarem I en Vlarem II voorgeschreven algemene, sectorale of bijzondere voorwaarden strekkende tot het bevorderen van de kwaliteit van het leefmilieu. Die afwijkingsmogelijkheid, die thans blijft gelden, wordt aangevuld met vier nieuwe uitzonderingsbepalingen: uitbreidingen om redenen van volksgezondheid, of ingevolge maatregelen opgelegd door sociale inspecteurs, of ter bescherming tegen van voor planten of plantaardige producten schadelijke organismen of omwille van de dierengezondheid en het dierenwelzijn. Veiligheids- en gezondheidsvoorwaarden opgenomen in Vlarem II (bvb. aanpassingswerken met het oog op de voorkoming van brand- of ontploffingsgevaar, de hygiëne van het bedrijf of de bestrijding van besmettelijke ziektes) vormen dus een grondslag voor uitbreidingen. Uitbreidingen omwille van economische expansie blijven uitgesloten.
Nieuw is wel dat voortaan aan of bij bedrijfsgebouwen aanpassingswerken mogen worden uitgevoerd, dit op voorwaarde dat het overdekte volume niet wordt uitgebreid. Hiermee wordt o.m. bedoeld het aanbrengen van een luifel, het voorzien van loskades met toegangshellingen of het uitvoeren van beperkte omgevingswerken. Deze innovatie opent de deur om de vroeger uitgesloten vermeerderingen in oppervlakte (bvb. open stapelplaatsen, parkeerplaatsen voor vrachtwagens, grindverhardingen, e.d.m.) opnieuw toe te laten.
Zonevreemde milieuvergunningen
Behoudens wanneer de inrichting in bepaalde bestemmingsgebieden is gelegen of wanneer het gaat om MER- of VR-plichtige inrichtingen, kan steeds van het gewestplan worden afgeweken wanneer de milieuvergunningsaanvraag tot voorwerp heeft: het hernieuwen van een milieuvergunning; het veranderen van de exploitatie van de inrichting, op voorwaarde dat deze verandering niet leidt tot een oppervlakte- of volumevermeerdering; of het exploiteren van een bestaande of nieuwe inrichting waarvoor definitief een zonevreemde stedenbouwkundige vergunning is verleend. Het nieuwe decreet laat die afwijkingsmogelijkheden onaangeroerd, maar voorziet in een voor de praktijk niet onbelangrijke toevoeging: wanneer het bedrijf de ruimtelijke ordening schaadt, kan toch een zonevreemde milieuvergunning worden verleend, dit voor een termijn nodig om de betrokken inrichting te herlocaliseren, met een maximum van 5 jaar. Het principe dat de milieuvergunningsaanvraag uitsluitend aan milieuhygiënische en stedenbouwkundige voorschriften mag worden getoetst, wordt hiermee doorbroken. Ook sociale, economische en financiële argumenten of - meer algemeen - billijkheidsoverwegingen kunnen de vergunningverlening voortaan beïnvloeden.
Toepassing in de tijd
De nieuwe afwijkingsbepalingen hebben een uitdovend karakter. Zonevreemde stedenbouwkundige vergunningen kunnen nog slechts gedurende 5 jaar na de inwerkingtreding van artikel 166 van het nieuwe decreet (d.i. vanaf 18 juni 1999 t.e.m. 18 juni 2004) worden verleend. Ook voor de afgifte van zonevreemde milieuvergunningen geldt een tijdsbegrenzing, meer specifiek tot zolang de bestemming van het betrokken perceel door een gewestplan wordt bepaald, hetgeen uiteraard nog jaren kan duren.
GLOBALE STRATEGIE: RUIMTELIJKE PLANNING ALS AFWIJKINGSINSTRUMENT
Door het strakke keurslijf van het actuele uitzonderingsregime voor zonevreemde bedrijven en het uitdovend karakter ervan, wordt een globale ruimtelijke aanpak hét aandachtspunt voor de toekomst.
Opmaak of wijziging van een (sectoraal) bijzonder plan van aanleg
Via de opmaak van een 'gewoon' bijzonder plan van aanleg (BPA) zou de problematiek van de zonevreemde bedrijven kunnen worden opgelost. Hierbij rijst echter het probleem dat het BPA slechts in uitzonderlijke gevallen van de gewestplanbestemming kan afwijken, meer specifiek - zo luidt de rechtspraak van de Raad van State – wanneer: 1) vaststaat dat de bestemming van het gewestplan is achterhaald; 2) de nieuwe bestemming beantwoordt aan de planologische noden van het ogenblik; 3) er een dwingende behoefte bestaat aan een aan die noden aangepaste en afwijkende ordening; 4) die planologische behoeften duidelijk lokaliseerbaar zijn en steunen op de eigen aard van het betrokken gebied; 5) de voorgestelde afwijkende ordening het algemene concept of de economie van het gewestplan niet aantast. Die voorwaarden maken meteen duidelijk dat de aanwending van het BPA om aan individuele uitbreidings- of verbouwingsbehoeften tegemoet te komen, bepaald geen evidentie is. Bovendien kan een afwijking van het gewestplan via een BPA niet het oogmerk hebben anomalieën of onwettigheden - begaan ten tijde van de totstandkoming van een gewestplan - goed te maken.
Enkel een herziening van het gewestplan kan in dit geval soelaas bieden. Een globale gemeentelijke aanpak voor alle zonevreemde bedrijven via een zgn. sectoraal BPA is daarom wellicht een geschikter instrument. Enkel (grotendeels) vergunde bedrijven en bestemmingswijzigingen die een uitbreiding van minder dan 5 ha tot voorwerp hebben, komen hiervoor in aanmerking. Grotere uitbreidingen moeten via een gewestplanherziening worden geregeld.
Op te merken valt dat de afwijkende (sectorale) BPA's een decretale verankering hebben gekregen. Artikel 165 van het nieuwe decreet - bepaling die eveneens op 18 juni 1999 in werking is getreden - versoepelt tegelijk de afwijkingsmogelijkheden. In plaats van het stringente voorwaardencomplex dat door de Raad van State wordt gehanteerd (zie hoger), zijn afwijkingen voortaan mogelijk zijn op voorwaarde dat primo de gemeente tot de opmaak van een gemeentelijk ruimtelijk structuurplan heeft beslist en secundo er - mede op basis van de principes van het ruimtelijk structuurplan Vlaanderen - een ruimtelijke afweging wordt gemaakt.
Ruimtelijke structuur- en uitvoeringsplannen
Luidens het nieuwe decreet zal het grondgebied in de toekomst worden geordend via ruimtelijke structuurplannen, ruimtelijke uitvoeringsplannen en stedenbouwkundige verordeningen.
In het ruimtelijke structuurplan worden per bestuurlijk niveau de beleidsopties vastgelegd inzake de gewenste ruimtelijke structuur. Niets belet dat ook problematiek van de zonevreemde bedrijven in die toekomstvisie wordt geïncorporeerd. Wel dient benadrukt dat het structuurplan geen beoordelingsgrond vormt voor de behandeling van vergunningsaanvragen. Toch betekent dit niet dat de structuurplannen op dit punt totaal zonder uitwerking blijven. De opties ervan moeten immers worden uitgewerkt in de ruimtelijke uitvoeringsplannen, die bij de behandeling van vergunningsaanvragen wel als beoordelingskader zullen fungeren. Nu de opties uit het ruimtelijk structuurplan op die manier zullen doorwerken naar de vergunningverlening, is de opname van het thema van de zonevreemde bedrijven hierin niet zonder belang.
Anderzijds zullen het gewest, de provincies en de gemeenten - elk voor wat hun niveau betreft - ruimtelijke uitvoeringsplannen moeten opmaken. Die plannen zullen de huidige aanlegplannen vervangen. Opmerkelijk is dat het nieuwe decreet voor de ruimtelijke uitvoeringsplannen geen enkele afwijkingsmogelijkheid heeft voorzien. Afwijkingen van de hiërarchisch hogere ruimtelijke uitvoeringsplannen worden integendeel expliciet uitgesloten, meer zelfs, de voorschriften van de hogere uitvoeringsplannen zullen de daarmee strijdige voorschriften van de lagere uitvoeringsplannen van rechtswege opheffen.
Bovendien moet het ruimtelijk uitvoeringsplan zich richten naar de bepalingen van het corresponderende ruimtelijk structuurplan, waarvan het de uitvoering is en dat - zoals elk structuurplan - bestaat uit een bindend, richtinggevend en informatief gedeelte. Enkel van het informatief gedeelte kan worden afgeweken, meer specifiek in geval van onvoorziene ontwikkelingen van de ruimtelijke behoeften van de verschillende maatschappelijke activiteiten of omwille van dringende sociale, economische of budgettaire redenen. Een afwijking om andere dan stedenbouwkundige motieven is dus denkbaar.
BESLUIT
Deze bijdrage werd aangevat met de vaststelling dat de wetgever steeds - en alleszins voor het flink bebouwde agrarisch gebied - heeft geopteerd voor de valorisatie van het zonevreemde patrimonium. Of het nieuwe decreet tot heroriëntering van de ruimtelijke ordening deze beleidslijn kentert, is evenwel niet helemaal duidelijk. Prima facie lijkt dit het geval te zijn, nu er voor individuele afwijkingen over vijf jaar geen rechtsgrond meer zal bestaan. In tegenstelling tot hetgeen zo'n beleidskeuze logischerwijs doet vermoeden, gaat die uitdovingspolitiek niet gepaard met een inhoudelijke stagnering en/of geleidelijke verstrenging van de afwijkingsbepalingen, maar met een niet onaanzienlijke versoepeling hiervan, ook voor de zonevreemde bedrijven. Een aantal van die bedrijven zullen op die manier hun zonevreemd karakter kunnen en willen consolideren. Over de planologische aanvaardbaarheid van zo'n kwesties kan men van mening verschillen, over de paradoxale invulling van deze beleidsopties o.i. weinig of niet. Dergelijke keuzes doen eerder uitzien naar een nieuwe lichting mini- of nooddecreten.
Op vlak van het planningsinstrumentarium stelt de zonevreemdheidsproblematiek zich even scherp. Waar het in de actuele stand van de wetgeving vrijwel onmogelijk is (geworden) om via de traditionele gemeentelijke plannen van aanleg oplossingen te creëren, bieden de nieuwe technieken zoals de sectorale B.P.A.'s en de toekomstige ruimtelijke planning zoals de ruimtelijke structuur- en uitvoeringsplannen weinig andere perspectieven. Voor de gemeenten zal het zaak zijn, de schaarse ruimte die deze wetgeving laat - waar nodig en wenselijk - te benutten. Een globale benadering en aanpak van het probleem van de zonevreemde bedrijven lijkt hoe dan ook aangewezen.
Voor een uitvoeriger bespreking, zie: ROELANDTS, B., Buiten de zone. Zonevreemd bouwen en exploiteren. Overzicht van wetgeving en rechtspraak, Brugge, Die Keure, 1998, XIX + 133 p.
ROELANDTS, B., 'Zonevreemd bouwen en exploiteren: een nieuwe wende. Commentaar bij artikel 166 van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening', in X., Ruimtelijke Ordening en Stedenbouw Vlaams Gewest. Decreet ruimtelijke ordening. Artikelsgewijze commentaar, Brugge, Die Keure, 1999, losbl., art. 166
ROELANDTS, B., 'Zonevreemd bouwen en exploiteren: waar knelt het schoentje ?', T.M.R., 1999/7.
Voor de aangehaalde wetteksten, klik hier: Decreet ruimtelijke ordening gecoördineerd dd. 22 oktober 1996
Nieuwe Decreet ruimtelijke ordening dd. 18 mei 1999
copyright © Bert Roelandts, Advocaat Larmuseau, De Smedt & Roelandts - Gent, Wetenschappelijk medewerker Centrum voor Milieurecht U. Gent